中欧合作论坛：欧盟绿色新政与中欧合作新前景

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在全球经济追求可持续发展的背景下，欧盟碳边境调节机制（简称“碳关税“）法案的出台已成为各界关注的焦点。对此，中国（深圳）综合开发研究院于近日举行“中欧合作论坛：欧盟绿色新政与中欧合作新前景”，重点探讨欧盟碳关税对全球贸易、全球气候政策，以及中欧关系可能带来的影响，并为双方合作提供政策建议。会议由中国（深圳）综合开发研究院常务副院长郭万达主持。

中国（深圳）综合开发研究院院长樊纲首先指出，作为欧盟的新立法，碳关税的实施应考虑不同国家的实际国情，兼顾发展中国家和欠发达国家的合理关切，推动达成更加公正有效的温室气体减排措施。针对未来中欧在碳关税领域的合作，他提到，当前发达国家和发展中国家在碳体系建设和碳定价机制方面存在较多差距，全球也没有统一的标准来核算各个国家的碳排放情况。不同排放量的国家在跟欧盟进行碳关税谈判的时候，可能会涉及到每个国家的出口量、排放量不同，发达国家和发展中国家在减排中的义务区分等问题。对此他建议，中国与欧盟应该就碳关税透明度、核算体系、工作机制和世贸规则的协调性开展对话，倡导减排量在生产与消费国之间的合理分配，力争建立以历史排放量和人均碳消耗量为基准的新型碳减排责任标准，厘清不同国家应承担的减排责任。同时，所征收的税金应作为资金支持用以帮助发展中国家，并开展更多的技术转让，鼓励发展中国家在气候变化等问题上做出更多的努力。

德国维尔茨堡大学副校长、中国经济研究讲席教授费多丽（Doris Fishcer）认为，碳关税不仅是环境问题，也是经济问题。未来应关注碳关税实施的预期影响，以应对该政策给全球经济带来的不确定性。碳关税的最重要目标之一是防止碳泄漏，即阻止高排放企业向欧盟外转移，但有几个问题亟需引起关注：一是对国际贸易的冲击，碳关税可能会引发贸易争端，或会导致进口国对出口国采取反制措施，对全球经济产生不良影响。二是对国际投资的影响，制造业整体也会对此作出反应，或者投资于碳排放指标充裕的发展中国家，从而造成更大地污染；或者将提高发展中国家的投资成本，导致其难以有效吸引和利用外资。三是难以监管的问题，如何确定进口产品的碳排放量是碳关税的监管难点，很难确保相关数据的真实性和公正性，容易引起企业和政府的不信任。综合来看，碳关税在推动全球减排和环保投资方面具有明显优势，但在国际贸易投资和监管等方面均存在不确定性，需要更好地权衡利弊，确保政策实施的公正性和有效性。

布鲁盖尔研究院资深研究员、资深能源专家乔治·扎克曼（Georg Zachmann）认为，当前碳关税不应单纯被视作欧盟应对气候变化的工具，而需要在更宏观的经济环境和国际语境中进行考量，欧盟和中国应在碳关税领域找到合作的利益契合点。他指出，当前欧盟在经济和能源领域过度依赖单一国家的问题愈发显现，同时欧盟下一届领导人的施政重点尚未可知，这些因素都将影响欧盟碳关税的具体实施。另外，欧盟对中国发展的预期也发生了转变，一方面欧盟认为双方在智能制造、汽车制造等重点产业的经济竞争将加剧；另一方面欧盟担心波动的中美关系会让欧盟陷入持续的地缘政治冲突。尽管受到上述因素的影响，但欧中双方均对应对气候变化有强烈的意愿并已作出相应承诺，具备良好的合作基础，下一步可以联合协作共同推动完善碳关税标准，不仅欧盟可以使用，中国以及世界其他国家均可利用碳关税工具保护本国产品不受低能源成本生产国产品的影响，同时还能联合推动实现脱碳计划，以更有力的行动应对全球气候变化。

原亚洲开发银行气候变化首席专家、国际金融论坛学术委员吕学都认为，欧盟碳关税的出台将带来深远的全球影响，对此应理性和客观看待并科学施策予以应对。首先，有别于很多国际行业组织针对各自不同行业采取的针对性政策，碳关税更具全面性，该法案的出台和实施很可能会系统性地促进全球各个行业的温室气体减排。第二，碳关税除帮助解决碳泄露问题外，还同时会给欧盟带来更多的额外公共收入，还能够提升欧盟相关行业企业的市场竞争力。第三，虽然短期内碳关税对中欧贸易的直接影响较为有限，但随着碳关税扩展到欧盟碳排放交易系统覆盖的所有行业，其影响将是长远而深刻的。第四，欧盟碳关税的出台实际上会产生在《联合国气候变化框架公约》之外新的国际碳减排体系，这不仅违反了联合国气候变化框架公约关于发达国家和发展中国家之间“共同但有区别的责任”这一基本原则，也违背了欧盟自身在公约和巴黎协定下的承诺。他强调，各方需遵守《联合国气候变化框架公约》所确立的原则，保持和加强国家间的政治互信，这对全球合作推进应对气候变化的挑战尤为重要。对于防范碳泄漏风险，各方应通过谈判找到都可接受的方式来解决，如可谈判制定涉及温室气体排放的新的贸易协定或安排来解决碳泄漏问题。实际上还可以探索通过技术手段来解决碳泄漏问题。

瑞士世界贸易研究院总裁约瑟夫·弗朗西斯（Joseph Francois）提出，欧盟碳关税在技术及操作层面依然有许多不足之处，欧盟和中国可以在碳关税实施效率和精准度方面展开合作，共同完善碳关税机制，推进全球气候行动进程。目前，欧盟碳关税主要针对材料和能源的二氧化碳排放，对全供应链、供应链碳流动及其影响的认识有限。针对一些生产环节复杂、供应链较长的产品，如果不能准确跟踪供应链碳流动，一方面会出现所谓“下游碳转移”，即当供应链下游或终端产品被征收碳关税，高碳排生产环节可能会被转移至上游国家，也将导致企业使用清洁能源的意愿下降，上游企业优化生产的动力不足，以及下游产业对碳关税支持度下降等。因此，下一阶段需要更精准地测量供应链各环节中的碳排放量，在实际操作中应对好经济、技术、法规等多方面、多领域的挑战；另外，还需要降低企业碳关税合规成本，从而增强企业推进技术革新、履行碳排放标准的动力，特别是对中小企业应给予适当补助和支持。

北京大学国家发展研究院副院长、环境与能源经济研究中心主任徐晋涛指出，为实现气候行动的目标，各国的经济政策必须发挥作用。碳关税的出台将对中国经济政策的制定产生重要影响。一方面，碳关税的实施是为了有效应对碳泄漏，但是要真正实现碳泄漏的控制，未来十几年间碳关税必须要扩展至所有的产业，并涵盖所有的产品。这对各国的经济发展都提出了考验。另一方面，碳税已成为中国气候行动中的重要工具。目前中国的碳排放交易机制尚不健全成熟，而且难以施行和扩展。基于此，未来中国应根据实际情况适时推出全国统一的碳税。与环境税、资源税一样，碳税也可以作为对于地方政府的激励措施，提升地方政府的公共财政收入。因此地方政府也更有动力认真去监控碳排放，有利于中国更有效的实现“双碳”目标。当然，实施碳关税也会带来一些负面影响。如果未来碳关税进一步扩展，实现行业的全覆盖，那么中国的成本将会更高。对中国来讲，经济结构转变是非常重要的，但是需要巨大资金支持，这是产业界及决策者必须要应对的难题。中国需要调整其碳定价的水平，要有合理的时间区，以使中国在未来10-20年里逐步达到国际水平。

中国（深圳）综合开发研究院新能源与低碳发展研究中心执行主任刘宇认为，作为全球贸易大国，完善全国碳市场将是中国应对碳关税机制的有利政策工具。他指出，碳关税作为单边措施，对共同但有区别的责任、各自能力的基本原则、国家自主贡献安排等基本原则将带来挑战。随着碳关税的逐步强化，碳密集型行业的出口成本将大幅升高，并削弱发展中国家出口产品价格优势，外迁欧盟企业向本土回流，导致全球产业链出现连锁反应。近期美、英、日、加等国酝酿出台自身的碳边境调节方案，也容易引发全球”碳关税“浪潮。对此，中国应致力于建立更完善的碳市场以应对该机制带来的不确定性。例如应扩大碳市场覆盖行业范围、提升市场参与度。同时探索设置碳排放总量目标，逐步引入有偿拍卖的机制。下阶段应建立统一规范的碳排放统计核算体系，完善碳市场MRV机制，并积极推进各类碳金融产品创新，在现货交易基础上，有序发展碳金融工具和产品。完善碳排放配额发放机制，优化市场价格发现机制。最后应考虑加强与欧盟及国际碳市场沟通，积极推进国际碳市场的合作。同时，应推动与欧盟或国际社会基于设立更综合的碳定价机制的沟通与协作。

荷兰国际关系研究院欧盟及国际事务中心资深研究员吉利亚·克莱蒂（Giulia Cretti）指出，欧盟与中国可以从建立多元碳定价体系的合作入手，同步推进中国碳排放交易系统能力的发展及政策制定，帮助对接双方碳关税标准，进一步巩固双方国际贸易伙伴关系。世界银行2022年的分析报告显示，全球现行68个碳税、碳排放交易系统、燃油税等直接或间接的碳定价措施。其种类丰富多样，对建立多元碳定价体系提出更高要求。首先，应当制定兼具透明度、问责制、差异化的政策体系，以及涵盖碳排放测量、报告及核查国际标准，明确碳泄漏鉴定依据，通过公示碳排放及相关经济数据，提高碳定价体系的公信力；第二，符合世界贸易组织标准，具备较好兼容性的碳定价体系将鼓励更多国家接受并采取碳定价措施，消除碳关税对国际贸易造成的负面影响；第三，欧盟碳关税的收益应当转换为绿色金融工具，为弱势国家、发展中国家提供资金及能力建设支持，帮助他们建立或完善自身的碳定价措施、实现脱碳目标，从而能在欧盟碳关税中申请减免，减轻其国际贸易合规负担。