“双减”真的能终结教育内卷吗？看看韩国“双减”20年留下了什么

近邻韩国教育的“内卷”已经人尽皆知，在中国的“双减”落地前，韩国早已做出过尝试,“减负”，关闭教育机构等，但最后新兴改革无法抵挡巨大的历史惯性，韩国“双减”政策以失败收场，并以教育培训机构兴起、取缔以及再次繁荣为主要表现。韩国“双减”长期处于想落实却无法真正落实的境地。

论他国之经验，得我国之机遇，通过分析韩国“双减”政策的出台背景、主要内容、实施成效以及失败原因，可为我国提供启示。

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韩国“双减”的出台背景

韩国“双减”政策出台背景可基于经济发展、社会风气、政府考量三个角度进行分析。经济高速发展对教育质量与高层次人才的要求逐渐提升，进而在原本就注重“立身扬名”的韩国社会中形成教育高压，在此背景下政府意识到教育系统内耗问题，以控制教育培训机构过度发展为主要抓手，探索教育减负政策。

社会发展亟需高水平人才

伴随“汉江奇迹”，韩国经济腾飞，社会表达出对高水平人才的极度渴求：一方面，韩国经济发展离不开高质量教育体系支撑。韩国制定实施了一系列法律政策，强调人才对于国家发展的重要性。 另一方面，韩国向来重视文化教育，20世纪60年代初韩国公民的识字率已高达80%，重视知识教育已然成为韩国的社会风尚。与此同时，毕业于高水平院校的人才在社会中的地位、收入都相对更高，可以获得更多的社会名望，因此韩国社会崇尚高质量教育资源，学生及其家长更热衷于考入名校。

名校意识诱发教育内卷

20 世纪70 年代，韩国实现经济腾飞，而人民也真切认识到“知识改变命运”的重要性，渴望拥有高质量教育资源，至此以名校意识为主要表现的教育内卷逐渐形成。韩国的各级各类考试本质上为高考服务，若高考能考入一流名校，则可以获得更具竞争力的学历、薪水更高的职业，成为社会的“中产阶级”或以上，因此可将考入名校视为促进韩国社会阶层流动的一种方式。韩国高考在唯升学的现实情况作用下，课外辅导以及极端学习方式，环境上出现严重的内卷现象。

社会重担下的政府考量

20世纪70年代，韩国已然形成浓重的教育内卷环境，多利益相关主体不堪重负，而政府逐渐意识到潜在的社会风险。一方面，教育高压环境驱使学生对课外活动和个人兴趣缺乏关注，教师对学生个性缺乏深度挖掘，因材施教表现不足，使学生发展趋于单一，缺乏个性化成长。另一方面，应试教育干扰正常教学秩序，课程缺乏灵活性，教学偏向注入式，对学生道德文明等方面关注较少。面对教育内卷带来的社会风险，韩国政府决心改变教育现状，于20 世纪70 年代开启类似于我国“双减”的改革之路。

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韩国“双减”做到了什么？

韩国“双减”政策内容有且不局限于减轻义务教育阶段的校内作业负担与校外培训负担，以整治教育内卷乱象为出发点的政策均囊括其中，可将其视为肃清教育风气的广义概念。综观韩国“双减”政策可发现主要内容涵盖两项：一方面，从制度变革入手，推行义务教育阶段的“平准化教育”政策；另一方面，从校外教育入手，取缔校外补习机构，维护教育公平。但三十余年改革憾以失败告终，“英才教育”思想代替“平准化教育”，校外补习机构又重新走向繁盛，进而将韩国教育推向极致高压。

变革入学制度，推行“平准化教育”政策

20世纪60年代末，韩国学生义务教育阶段的升学压力很大，竞争也十分激烈，无论是中考，还是高考，都以进名校为目标，因此形成严重的教育内卷现象。为解决择校问题，推进教育公平发展，“平准化教育”政策正式出台，并开启了三十余年的探索之路。“平准化教育”指的是以平衡、标准发展为纲的教育，即在教育质量达标的基础上实现最大程度的统一与公平，以推进初高中入学制度改革为抓手，减轻学生学业压力为目标。

改革校外教育，打压并取缔校外补习机构

20世纪70年代，韩国实现经济高速发展，社会环境日渐改善，民众对优质教育资源的渴望愈加强烈。

韩国三所顶尖高校被称为SKY，分别是：首尔大学，高丽大学，延世大学，毕业生涉及韩国政法、商业、学术、医疗、文艺等各个领域，掌握着韩国经济政治文化的发展命脉。韩国学生在课余时间去补习班补课进而考入名校，是踏上了一条社会阶层晋升之路，补习人数增加引发“剧场效应”，为不甘人后，越来越多的学生选择在课余时间进入补习班学习，导致学生学业压力增大、家长经济负担加剧、学校教育规律失衡、考试竞争程度极强。

为解决这一问题，韩国政府于20世纪60年代末开始探索规范并取缔校外补习机构的系列政策，并于20世纪80年代初，开展新一轮对校外培训机构的严格打压。

一方面，秉持教育公平原则，教育培训机构遭受灭顶之灾。为防止校外辅导行业过热，进而使教育变成普通家庭比拼财力才能获得的资源，政府方面严格打压并取缔校外培训机构。与此同时，韩国政府牵头成立30余个“课外培训稽查队”，专门负责纠察打压全国各地的校外教育培训机构，一时间各类培训机构明面上被取缔。

另一方面，学生及家长意识到，即便小学、初中、高中教育压力降低，但唯分数论调下的高考仍然存在，因此私下里各种形式的校外培训不曾停止，甚至与政府形成斗智斗勇的犄角之势。

首先，经济实力强的家庭有多种途径获得校外培训教育资源。在市场需求极大的现实情况下，私下进行的教育培训价格因存在风险反而飙升，补习教师供不应求，补习形式多种多样：富裕家庭聘请教师到别墅授课，即著名的“别墅补习”；以亲戚、保姆、清洁工等名义聘请教师来家中“打扫卫生”；培训场地随时变化，可在郊区的民房，也可在随时移动的车中等。“课外培训稽查队”很难精准对形式多样的补习行为进行监督与打压，因此执行成效欠佳。

中产阶层以下家庭提出强烈抗议，私下教育培训因价格飙升已成为有钱人家的专属，属于中产阶层以下的教育资源被严重剥夺。取缔校外培训机构不仅没有实现教育资源公平的初心，反而加剧了教育资源的抢夺。因此，中下层家庭强烈呼吁政府重新开放校外培训机构，甚至纷纷走上街头为争取受教育权利高声呐喊。最后，20世纪90年代末，取缔校外培训机构的禁令几乎已经名存实亡，高中学生几乎全部进入补习班进行课外辅导。30年的“双减”探索以失败告终，即政府凭借政策执行已很难改变教育极致高压这一现实。

基于无法扭转教育内卷，韩国“双减”政策三十余年改革憾以失败而终。但是凡事皆有利弊双面性，立足于积极角度，一方面，“平准化教育”政策创造出摇号上学、划片入学等解决途径，在一定程度上缓解了义务教育阶段的教育竞争，推进了教育资源的相对公平。另一方面，政策探索为韩国今日仍在进行的教育改革奠定了基础。

韩国社会意识到子女教育问题的严重性，并通过不生育来规避风险，进而引发出更严重的生育率极低这一社会问题。据联合国人口基金会（UNFPA）发布的《2021年世界人口情况报告》显示，韩国总生育率（指该国家或地区妇女在育龄阶段，每位妇女的生育子女数量）为1.1，连续两年世界排名倒数第一。

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韩国“双减”为什么失败

韩国“双减”政策没有缓解教育高压现状，可以认为是其政治体制框架下多原因综合作用导致的历史必然。韩国实行总统共和制，但由于历史发展的特殊原因，政治建设与财阀企业之间关系密切，韩国排名前十的财阀企业贡献产值基本达到韩国整体GDP八成以上，因此无论是韩国的保守派还是自由派都无法轻视财阀庞大的势力。在韩国实行“双减”政策过程中，无论是“平准化教育”还是取缔校外补习机构均可视为对财阀利益的侵占，在此层面不难理解韩国“双减”政策注定失败。但本研究主要基于教育视角，力图从科举高考影响、配套政策缺位、双规制运营惨淡三方面深度剖析其失败原因。

受古代科举与现代高考双重影响，韩国考试竞争根深蒂固。基于历史维度，韩国受科举传统影响，倡导“立身扬名”的价值体系，十分重视教育与功名。科举文化在中国历史上占有极其重要的地位，也曾“出口”至朝鲜、日本、越南等国并且对其社会文化发展产生深远影响，受科举文化影响的国家或地区共同构建成东亚科举文化圈。

其中，韩国科举成为除中国以外最为完备的科举制度，自高丽朝光宗九年(公元958年)创立科举制度伊始，于李朝高宗三十一年(公元1894 年)停摆，韩国科举制走过风风雨雨936年的历程。受到科举文化影响，韩国高度重视并倚重考试制度，拥有强烈的“考试情结”，甚至将考试结果作为获取教育机会的重要抑或唯一依据。因此，韩国社会民众的功名意识很严重，通过考试获取高水平教育资源几乎已经成为社会共识，追求考入名校也成为学生的共同目标，也间接成为教育高压持续不减的隐性影响因素。

韩国电视剧《天空之城》

基于现实维度，高考彰显出强大的指挥棒效应，以唯分数为主遮蔽教育促进全人培养的本质，进而成为教育内卷现象的直接影响因素。韩国教育高压无法缓解的根本原因在于唯分数论调下高考的指挥棒效应，即使义务教育阶段升学压力减轻，但高考指挥棒仍体现出它的普遍适用性。以高考为基础的产业链也发展的十分庞大，这些因素与高考的强制性和考试本身在不断发展变化的特性下，让韩国政府很难去完全控制它。

其实，韩国“双减”政策失败的根本原因在于改革治标不治本，改革政策与当时的社会经济发展水平与民心民智程度不匹配。一方面，教育内卷主要以校外补习机构数量众多为表象，韩国政府便大力打击并取缔补习机构，而忽略了民众对社会分流的焦虑这一更深层面的原因。在韩国社会中不同职业间地位与收入相差悬殊，没有学生愿意接受分流，因此无论政府如何打压校外补习，韩国民众依然视补习升学为最佳社会阶层上升渠道。

另一方面，韩国政府为缓解中小学阶段的考试竞争压力而推行“平准化教育”，但在高考强大指挥棒效应引导下教育竞争绝不会消减。反而“平准化教育”倡导的均衡发展理念，与韩国21世纪初精英人才发展战略有所冲突，因此终究被“英才教育”所取代。

实际上，韩国教育培训机构已经发展为强大的产业，大量资本介入教培行业应成为韩国政府打击的重点，但由于政治体制的原因，韩国政府无法通过资本撤销使得教育跳出经济属性藩篱，重新回归公益属性。与此同时，韩国“双减”的配套支撑政策相对较少，没有形成政策出台、落实、反馈、改进的可持续发展思路。因此当“双减”政策落实情况没有达到预期设想，甚至遭到社会多方主体的不理解与质疑时，便很难坚定地将缓解教育高压、维护教育公平理念推行下去。

同时，韩国政府也意识到教育分流对缓解考试竞争压力的积极影响，但在实际运行过程中民众却带有规避意识。韩国从高中开始进行教育分流，根据韩国《学校教育法》规定，高中教育建立在初中教育基础上，为了适应学生身心健康发展，实施高等普通教育或专业教育。其中高等普通教育相当于“高中”，专业教育相当于“职业教育”，因此高中成为学生教育分流的重要转折点，直接影响其未来专业、工作乃至社会阶层。

若教育分流可以得到民众的认可，则能在很大程度上减轻各类考试的竞争压力，即学生分流在各自赛道中成长，并且实现分类特色发展。例如，新加坡教育分流制度和德国教育双轨制度便作出了良好的示范，既为选拔精英人才服务，又能够实现社会分工分流。

但20世纪末韩国社会阶层意识显著，政策在落实过程中受到不可避免的阻力，其核心问题在于教育分流后脑力劳动者与体力劳动者之间差距过大。因此，教育分流后的学生未来获得的待遇与机会不对称，在韩国民众看来普通教育的回报率远远超过专业教育，所以他们仍要将学生送进补习班补习，希望通过中考选拔先进入普通教育高中。

由此看来，当时的韩国社会没有实行教育分流的理念基础，社会阶层上升渠道仍以考入名校为主。学生目标一致性驱使考试竞争程度不会降低，韩国教育高压现状难以改变，而“双减”政策只能是扬汤止沸，并非釜底抽薪，失败便也成为历史必然。