二三线城市居住证将边缘化 告别其历史职能

城市与人

未来，除了少数几个城市以外，绝大多数城市针对本专科生的落户将没有门槛，人口争夺战也会逐步蔓延到中职高中学历、技术工人和稀缺的低技术劳动力岗位。

继西安、南京再次降低大学本科学历人口的落户门槛以后，一线城市也针对特定人才出台优惠政策吸引人才流入。

在此之前，国家发改委也出台了《关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知》，要求城市降低落户的社保年限等限制，鼓励对高校毕业生等零门槛落户。可见，提高户籍人口城镇化率已经成为地方与中央共同推动的政策目标。

从人口学视角看，中国人口结构变迁的驱动因素，从1949年以后“死亡率和生育率的变动”转变为当前的“人口迁移”，劳动力从乡到城、从西到东的迁移，是理解中国过去二十余年经济增长、社会转型的关键因素。

事实上，过去二十余年，也是农村劳动力近乎无限向城市迁移的过程。城市在享受劳动力涌动的好处，也承受了社会管理的压力。

在劳动力无限供给的背景下，一些城市往往会忽视劳动力涌入的好处;相反，却容易看到涌入的成本。也正因此，控制人口的机械增长(人口迁移带来的人口增量)，始终是一些地方政府的政策重心。

多数中小城市和城镇原本流入的人口就不多(其中多数是人口净流出地)，他们对人口迁移的趋势变化感受不敏感。

感受最直接的是二三线城市，过去二十年，很多二三线城市享受了人口迁移的红利，不需要为外来人口做任何事情，就可以获得大量廉价优质的新市民——他们迅速为城市贡献了社保缴费、提供了大量低技术劳动力，并成为了房地产的消费主力。

迫于压力，这些城市更愿意采用居住证等过渡措施赋予这些人享受部分公共服务的权利。

农村人口无限向城市迁移时代已结束

如今，无限的潜在人口流入的预期已经被打破。以往人口迁移的主要动力是农村人口向城市的转移，但2016年的外出农民工中，进城农民工同比减少了157万人，下降了1.1%。这意味着，农村向城市移民已经没有增量。

城市人口要扩张，将不得不从其他城市吸引存量劳动力。

城市的生命力在于新市民源源不断的涌入，直接影响各城市社保收支的平衡、税收增长、土地出让金的收入等多项关键指标。

在农村向城市转移人口的阶段，城市吸引人口流入并不费力，但要从他城市吸引存量劳动力就没那么容易了。

部分城市没有采用降低居住证转户籍的门槛的方式，而是直接送户口(部分城市也缺乏居住证的配套制度)，也从侧面表示，居住证转户籍机制的吸引力有限。

人口稀缺的现实，使得二三线城市户籍获得的门槛大大降低，这也使得国家发改委出台相关政策成为可能，包括直接要求Ⅱ型大城市不得实行积分落户，进一步降低社保年限要求，Ⅰ型大城市中实行积分落户的，要大幅提高社保和居住年限的权重。

居住证角色将迅速边缘化

可以预见，除了少数几个城市以外，绝大多数城市针对本专科生的落户将没有门槛，人口争夺战也会逐步蔓延到中职高中学历、技术工人和稀缺的低技术劳动力岗位。

居住证的角色将迅速边缘化，告别其历史职能。未来，依据就业、居住年限以及个人特长等直接赋予，会成为户籍获得的主要渠道。无疑，这将快速的提高中国户籍人口城市化率的水平。

我们还要看到，户口能吸引人口流入，主要是因为附带的公共服务属性，尤其是子女接受义务教育、父母随迁后享受医疗保险等方面。

也正因此，城市在赋予流入人口户口以后，要做好城市的公共服务，降低老人随迁进城的门槛，避免出现“有户口没房子”家庭的子女无法接受义务教育等事情。要真正让劳动力可以在城市安家乐居，而不是只把户口挂在这里而人到别的城市去打工，这样的人口才是真正的流入，对城市有益。

(作者聂日明系上海金融与法律研究院研究员)